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政府采购集采机构内部科室设置调查分析


【信息时间: 2011/11/30   阅读次数: 【我要打印】【关闭】
  
有人说,效率是政府采购的生命。集采机构如何设置内部科室才能更有效地保证采购业务的有效衔接与政府采购的高效运转呢?各地集采机构又对内部科室做了哪些调整来提高集采机构的工作效率呢?针对上述问题,《政府采购信息报》记者在采访中做了调查。
从调查的情况来看,集采机构内部设置的传统形式主要有二种:一是按采购项目设置的“分类法”,二是按采购流程设置的“分段法”。
一、按采购项目设置的“分类法”有效率优势
  政府采购改革初期,大部分集中采购机构对内部科室的设置采用了“分类法”这一传统模式,将采购项目按货物、服务、工程三种类别分设不同的业务科室,每个业务科室负责该类项目从受理委托到项目完结的所有采购活动。其典型特点是职责清晰、操作便捷、采购专业性强、效率较高。目前,中共中央直属机关采购中心、全国人大机关采购中心、山东省政府采购中心、青海省政府采购中心、福建省政府采购中心等都还在沿用这种模式。
  尽管目前很多集采机构对内部科室做了调整,按采购流程设置内部科室,但按采购项目分类设置科室的模式仍是集采机构提高采购效率的有效途径。特别是对于项目较多、业务量较大、涉及采购单位较繁杂的集采机构,按采购项目分类设置内部科室能很好地保证采购的便捷与通畅。
省直机关
“分类法”由于是某一个部门或经办人负责采购项目的整个过程,也就是“一竿子插到底”的管理模式,从采购规范上来说缺乏有力的制约机制。
二、按采购流程设置的“分段式”有利于相互制约 
但“分段法”由于是不同部门对不同阶段各管一段,如果分工不明确或相互之间缺乏配合,容易造成相互推诿,相互扯皮,从而影响采购效率。
  三、科室设置的不断探索
  十多年的政府采购实践证明,集采机构是政府采购主渠道。“虽然各级集采机构在不断开拓和创新中取得了显著的成绩,但只有规范、统一的政府采购流程制度,才能保证政府采购行为有章可循。”某政府采购业界权威专家表示。
  他进一步分析了目前各地政府采购运行体系操作不统一的现状:一是各级政府采购相关部门根据当地的情况和各自理解相继制定了
实施细则,导致政府采购行为从开始到结束的整个流程和环节不规范、不统一;二是部分集采机构内部管理流程制度不健全,内部科室设置不合理,岗位职责分工不明确,责任落实不到位,增加了采购的风险;三是相关政府采购制度不健全、信息发布不透明、验收和监管机制不顺畅、供应商诚信约束机制不完善等问题制约着政府采购的运行、创新和发展。而大部分的问题都在政府采购活动的执行环节表现,为了达到最好的采购效果,为了确保机构自身的生存和发展,不少集采机构在相关法律法规仍不完善的情况下想尽各种办法、采取种种措施规范机构运作,内部科室的设置和调整只是其中的手段之一。
    (一)减少分段数 按流程设置趋利避害
  按采购流程进行“分段式”设置集采机构内部科室的模式规范了集采机构的采购行为,但另一个问题却逐渐显现--采购效率得不到保障。一些集采机构开始为此而苦恼:“以‘分段式’调整后,
工作人员必须熟悉各类项目的采购特点,了解各类项目的具体采购运作流程;调整后的各科室之间虽然能形成相互制约的机制,但由于各科室相互分离、各司其职,在业务上容易出现衔接不畅的现象,从而降低了采购效率。”
  面对这种情况,
山西省省级政府采购中心在多年的实践与探索中总结出一条经验--“分段式”科室设置模式中要控制“分段数”。
  2010年,山西省省级政府采购中心将原来的“三段式”调整为“两段式”进行操作,把“标前”与“标中”两个环节的工作合并给采购一处负责,“标后”环节的工作由采购二处负责,调整后的采购三处则主要负责采购项目实施过程中的主要文件和重点环节的审核工作、开评标现场监督、
供应商质疑处理和违规处理以及专家抽取等工作。从目前的情形看,这种减少“分段数”的创新模式的确使得山西省省级政府采购中心的采购效率得到了提升。
  (二)项目责任制与分段式结合
  《政府采购信息报》记者在对全国集采机构内部科室设置模式的调查中还发现,有些集采机构在“分段式”的模式下试行了“项目责任制”,这种模式下的项目责任人对上垂直负责,横向不交叉,加大了责任追究力度,提高了采购效率。
  为了保证采购环节的有效衔接,
河北省省级政府采购中心在采购文件的编制方面实施了“四稿定稿制”。把采购一部和采购二部紧密联系起来,采购一部负责采购文件前三稿的编制,采购二部负责采购文件第四稿的编制和政府采购项目开标、评标的组织工作,这种层层审核、把关的制度减少了采购文件的差错率,提高了采购效率。
(三)设专门科室采购特色项目
  随着集中采购范围的不断扩大,一些新的采购内容被纳入了集采机构的工作职责中,为完成这些特色项目,一些集采机构设置专门的科室对这些特色项目进行采购。如辽宁省政府采购中心的药品采购处、海南省政府采购中心的国际招标部等。
  这些针对特色项目设置的专门科室在很大程度上因为提高了采购的专业化水平,提高了采购效率,可以说是集采机构内部科室调整中的一大亮点。
  此外,大部分集采机构乘着本省政府采购电子化重点建设和快速发展的东风,设置了信息处,打造采购中心内部办公系统和外部采购系统,通过电子化提升工作效率。比如深圳
市政府采购中心设置网络信息部,负责网上政府采购系统开发维护及管理工作等。
(四)设监督科室规范操作
  在内部科室按照采购流程分段设置的基础上,不少集采机构还单独设立了一个部门来负责内部规章制度的建设,从而强化内部监督职能。
  2005年,河北省省级政府采购中心在采用“四段分段制”设置内部科室的基础上,专门建立了监督部,主要负责监督开、评标过程、答复供应商质疑、拟定中标通知书以及合同签订和履约情况的监督等工作,同时,监督部还制定了《廉洁自律十不准》、《廉政风险等级目录及防范规则》、《政府采购廉政风险监控制度汇编》等监督制度来规范采购工作。
  
海南省政府采购中心、山西省省级政府采购中心和广西壮族自治区政府采购中心也都设立了以监督为主要职能的监督科室,而内蒙古自治区政府采购中心等部分集采机构还采取了聘请社会监督员进行监督的措施来加强现场监督的力量。
  (五)细化职责促规范
  在按流程分段设置内部科室的基础上,不少集采机构还对各科室的工作职责以及在工作交接环节的职责进行了精细化划分。
  内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌认为,在分段设置科室的基础上进一步对各自工作职责进行明细划分很有必要。在他看来,此前政府采购的很多操作环节都过于粗放,办理环节不透明,很多细节问题不容易被发现,而问题又往往都出在细节上。
  为此,2006年,内蒙古自治区政府采购中心在分段设置科室的基础上将原来相对粗放型的采购业务流程逐项进行了细化,先后制定了《招标采购项目作业流程与各处职责说明》和《非招标采购项目作业流程与各处职责说明》,对各个科室在分段管理的每一流程和环节上的职责进行了详细规定和说明。随后,内蒙古自治区政府采购中心又率先推行了ISO900-2000质量管理体系,编制了近10万字的质量管理体系文件,先后对中心工作人员进行了6次质量管理体系培训,以提高中心人员的工作质量。
  内蒙古自治区政府采购中心在采购业务流程中试行的质量管理体系在2007年1月通过了认证,对内蒙古自治区政府采购中心建立层层把关、互相监督制约的内控管理体系起到了全面的推动作用。
十多年来,我国政府采购制度改革发展日新月异,集采机构无疑发挥着操作执行主渠道的作用。然而,伴随着制度改革的快速发展,一些原本隐藏的矛盾逐步显现,部分需要在发展中摸索完善的问题也日益凸显。其中,关于集采机构职能定位的讨论从未间断,而这也是集采机构内部科室究竟该如何设置没有“标准答案”的根源。
  很多时候,政府采购运行体系操作不规范与集采机构内部科室设置有着千丝万缕的关系,而集采机构内部科室设置又与集采机构职能定位密切相关。
  (六)科室设置应凸显集采职能定位
  目前,我国政府采购代理机构有两类,一类是由政府设立的集采机构,为非营利性的事业法人;另一类是经
财政部门进行资格认定的社会代理机构,为营利性的中介公司。二者工作职责相似,但由于机构性质不同,两类政府采购代理机构的内部运作模式和工作思路也大有区别。
  就内部机构设置而言,据了解,除了一些国有大型招标代理公司,其他的社会代理机构普遍实行
项目经理制,即一个招标项目由一名项目经理牵头完成,通常情况下,项目经理牵头的招标项目小组为临时性组织,招标项目完成时,该小组就可能解散或取消,且缺乏独立的监督部门来对其操作过程进行审核,政府采购执行的规范化程度因此受影响,采购代理质量自然也就参差不齐。
  而作为非营利性的事业法人,集采机构在组织架构、人员队伍建设等方面更持续和稳定,加之大部分集采机构已根据政府采购流程和各自的工作特点设置了专职科室,政府采购业务操作更规范。
  实践中,正是这个优势使得
辽宁省政府采购中心赢得了信任,将药品采购纳入了采购工作范围,对此该中心主任段君明表示:“集采机构在软硬件方面优势突出,有完善的制度,规范的程序,先进的平台以及成熟的队伍,这样的资源优势使集采机构成为药品采购的最佳平台。”
  此外,在发挥政府采购政策功能方面,集采机构通过设置如中小企业合同担保等相关科室彰显了更大的优势。
  (七)围绕现实目标优化科室设置
  业内人士纷纷呼吁,深化政府采购改革必须明确集采机构的职能定位,同时通过探索集采机构操作运行体系来规范集采机构内部科室的设置。“要强化集采机构的职能,必须把采购项目的立项审查、履约验收、评审监督等环节纳入职能范围。”
湖北省市政府采购中心主任表示。
  其实,相关办法对此已经指出了方向,集采机构内部科室设置必须围绕其要实现的目标展开。《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》(国办发[2009]35号)要求,集采机构要建立健全内部监督管理制度,实现采购活动不同环节之间权责明确、岗位分离。要重视和加强专业化建设,优化集中采购实施方式和内部操作程序,实现采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好。财政部国库司司长翟钢在2011年全国GPA谈判应对工作暨政府采购工作会议上也指出,集采机构要通过专业化操作,将法律、法规和财政部门制定的各项规章制度落实到每项具体采购活动中,确保采购各个环节程序规范。
    注:上述内容摘自《政府采购信息报》,稍作整理。