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第三方参与项目验收势在必行


【信息时间: 2011/11/30   阅读次数: 【我要打印】【关闭】
(一)第三方参与验收利在多方
  “监督管理部门不能参与项目履约验收的具体环节,采购人是最终的使用单位,也是履约验收的主体,最终结果当然要由他们来确认。”某地政府采购管理部门相关负责人这样表示。
  “集中采购机构一般不介入项目验收环节,即便受采购人委托成立验收小组也基本以采购人为主导,集中采购机构只是组织协调。”某地政府采购中心相关负责人如是说。
  据《政府采购信息报》记者了解,目前,大多数地区在采购项目的履约验收方面并没有特别的规定,采购人自行进行项目验收或者主导项目验收的情况已是屡见不鲜。
第三方参与验收于法有据。《政府采购法》第四十一条规定--“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目,应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作,验收方成员应当在验收书上签字,并承担相应的法律责任。第三方参与履约验收环节于法有据。此外,上海市财政局专职法律顾问王周欢表示,《政府采购法》规定采购人在项目履约验收中的主体地位,但在工程项目以及涉及公共安全等领域的重大项目中,第三方参与项目履约验收,提供专业验收是有着强制规定的。
专家和质检机构是第三方。既然法律有明确规定,那么谁是第三方?出于对《政府采购法》第四十一条之规定的不同理解,对第三方到底是谁的认识因人而异。
  既然采购结果是为采购人服务的,采购人肯定是所谓的“当事人”。而根据相关法律规定,政府采购管理机关不应该参与项目的履约验收环节,因为监督管理部门肯定也不是“第三方”。
  有观点认为,作为受采购人委托的采购代理机构就是所谓的“第三方”,由其参与验收“名正言顺”,但有政府采购专家表示,采购代理机构作为法定的采购环节的操作执行机构,从承担采购结果的质量责任能力方面考虑,不适宜作为验收中的独立“第三方”。
  该专家表示,不论是政府采购监督管理部门,还是政府采购代理机构,都不宜作为履约验收中的“第三方”,只有具备相应专业能力、能承担相应责任的政府采购相关专家和专门的质量检验机构才适宜作为第三方。
先行地区探索效果明显。福建省质量技术检验所作为国家承认的专业检测机构,是政府采购项目验收中的独立第三方。福建省政府采购中心副主任雷明松透露,在该中心重大项目以及对专业设备的项目验收中,邀请其作专门检测鉴定已成惯例。
  浙江省政府采购中心副主任张小明也向《政府采购信息报》记者透露,在该中心负责组织招标采购的家具、服装类项目中,同样要求各投标供应商提前准备样品,在开标前送检,以此检验结果,作为供应商能否入围的关键因素。而这里送检的机构同样都是经国家承认的专业的质量技术检验所。
  所谓“船小好调头”。尽管履约验收环节的全局性局面改变难以在一时实现,但基层政府采购监管部门和操作部门在引入第三方参与政府采购项目验收方面,已然走在了前列。如,浙江省嘉善县委托嘉兴市产品质量检验所对该县三家钢质办公家具协议供货商的同类商品分别进行了抽检,这是嘉善县首次委托上级权威部门进行质量检验。今年上半年宁波市鄞州区质量技术监督检测中心就对60个采购项目进行了严格验收,其中不合格项目为6个,采购金额为288.56万元。
(二)全面覆盖 确保第三方验收成效
  “哪些政府采购项目应引入第三方?第三方参与政府采购履约验收以怎样的方式进行?政府采购相关各方在引入第三方后分别承担怎样的责任?”政府采购业界专家表示,如邀请第三方参与履约验收,这些具体问题均是需要解决的重点。
  制度是解决一切问题的最重要保障,在理顺第三方参与政府采购项目的履约验收中,需要将关键问题的解决方案形成可行的制度措施,这样更易于抓住工作的主要环节,理顺第三方参与政府采购项目履约验收的各种关系。
  范围:应该覆盖全部项目。服装类、家具类、重大项目、特种设备--这是《政府采购信息报》记者在调查采访中获悉的目前引入第三方专门机构进行项目验收的最为集中的领域。从实际执行效果看,这些举措充分发挥了专业检测机构的作用,收到了非常好的效果。
  那么,是不是引入第三方进行履约验收的项目仅限于此呢?福建省政府采购中心副主任雷明松说:“应该在所有的政府采购项目验收环节引入第三方,一方面是出于专业性考虑,另一方面也是增强监督的重要方式。”在他看来,政府采购项目验收是采购活动的最后一道关口,也是最为重要的环节。如果把关不严,前期的招标采购活动很可能功亏一篑。
  “增强监督实际是对相关部门负责人的保护。”南方某地政府采购监督管理部门相关负责人表示。为此,该地的政府采购已经将采购人与供应商在整个项目招标环节完全“隔离”。
  引入第三方验收不应该限于部分货物,也不应该受到重重限制,而是应该作为一项制度,以此对政府采购项目的最终质量负责。
  对于引入第三方检测机构,河北省邢台市政府采购从业者高志远有着更深入的思考。在他看来,政府采购制度应该建立一个新机制,使购买、验收、使用和付款四权分离、相互制约。
  方式:专业机构与专家并重。辽宁省铁岭市近日出台的有关履约验收的制度以100万元和500万元为节点,将所有政府采购项目分成三个层级来验收。500万元以上的项目,必须有同行业的专业检测机构参加,而涉及民生工程以及重点建设工程和引发供应商质疑投诉的项目,均要由第三方专业检测机构正式参与。
  在济南市政府采购中心主任李深河看来,专家和质量检测机构是“第三方”,是政府采购合同的质量验收应该倚重的力量。此前济南市政府采购中心出台的履约验收相关文件规定,专家或者质量检测机构作为第三方负责质量验收,验收方成员在验收书上签字,出具验收报告书,并承担相应的法律责任。
  “一般项目应该建立专家为主导的验收制度,特殊类的项目应建立以专业质量检验机构为主导的验收制度。”福建省政府采购中心副主任雷明松表示,正如《政府采购法》所规定的对“重大或者复杂的项目”的验收一样,由于验收时间以及相关项目的合同履约周期较长,不可能所有的政府采购项目验收都邀请专业的检测机构来参与,但建立第三方参与验收的制度非常重要。
  路径:先约束采购人。“建立第三方参与项目验收工作机制不能一蹴而就。”某业内人士表示,推进政府采购履约验收工作改革宜采取渐进方式,当下最为迫切的问题是扭转采购人在政府采购项目验收中“一言堂”的现象。今年8月,辽宁省政府采购中心制定了《辽宁省政府采购中心政府集中采购项目合同履约验收工作规则(试行)》(以下简称《规则》)。在明确集中采购机构参与项目验收的地位、终结采购人履约验收“自己说了算”方面,辽宁省在全国范围内开了先河。
  而辽宁省政府采购中心也没有对验收工作采取大包大揽的方式,而是依靠相关领域专家的力量,并在必要时邀请相关质检机构参与验收。相信第三方参与验收的机制,在“辽宁模式”下会取得更长足的发展。
(三)多措并举 实现第三方参与验收
  所谓“行百里者半九十”,项目履约验收是政府采购最后一道关口,且不说第三方参与政府采购项目验收,当前连大部分采购代理机构也尚未能真正担起组织政府采购项目验收的重任。
  “辽宁省在政府采购履约验收方面的探索走在了前列,而各地情况不同,政府采购改革面临的微观环境各异,这种经验在各地推广尚需要面对不同的挑战。”福建省政府采购中心副主任雷明松表示。
  而在政府采购实务研究专家李论看来,即便政府采购监督管理部门能出台规章制度促使第三方参与政府采购履约验收,也未必能立即收到实效。“因政府采购涉及的行业广泛,并不是所有的行业都有权威的检测机构。”李论说,具体到各个领域,究竟谁是权威第三方恐怕还是个需要深入研究的问题。
  如前文所述,当下的现实是,政府采购履约验收仍不被重视、采购人自行组织验收已然在各地成为“惯例”。那么,在第三方参与验收的正式机制建立前,在政府采购活动中,该如何发挥第三方参与履约验收的作用呢?
  从采购文件抓起。“除个别大的预算单位会对履约验收有具体的制度规定和程序上的要求外,大多数预算单位在这方面仍然普遍缺乏要求。”上海某政府采购从业者告诉《政府采购信息报》记者。
  在采购单位主导履约验收环节、第三方参与履约验收前景尚不明朗的条件下,从招标采购的源头考虑更容易找到第三方参与验收的突破口。
  “招标文件和采购合同中须载明履约验收环节第三方参与的条款,明确各方权责,否则采购人和供应商都可能对验收工作推诿甚至拒绝第三方参与履约验收。”政府采购实务研究专家李论说。
  李论所说的做法某种程度上已在浙江省政府采购中心开始实行。据浙江省政府采购中心副主任张小明介绍,在该中心家具类项目招标文件中,会将质量技术检验检疫所的检测报告作为依据。“只有包括测试甲醛含量在内的系列检测指标合格,才能成为合格的投标供应商。”张小明说。
  清晰界定“第三方”。上海市政府采购中心工程采购部的沈伟介绍,工程领域从立项开始就要接受严格的监管,最终工程竣工只有经过专业检测机构的验收并合格,项目才算画上句号。对电梯、锅炉等特种设备国家都有强制检测的相关制度,质检部门也有专门的特种设备检验所。
  但政府采购涉及的货物和服务的行业千差万别,并非都能如愿地找到权威公正的第三方。
  “所谓第三方,首先要有公正性和权威性,要独立开展检测检验工作,同时,还必须具备专业、高水准的检测实力。”李论表示,专业才有公信力,第三方检测机构须达到如环保检测站一样的专业水平。
  从目前全国范围内引入第三方履约验收的试点地区的经验看,各地均不约而同地将质监局下属的质量技术监督检测中心或产品质量检验所作为第三方的首选。
  于1964年成立的福建省产品质量检验研究院就是福建省省级政府采购部分专业设备和大型项目引入的第三方。据悉,该研究院已具备电气、电子、建材、食品、塑料、轻工、机械、化工、消防、环保等60大类产品的检验能力。
  《政府采购信息报》记者从国家质量监督检验检疫总局网站查询到,其下属的检测机构多达350余家,遍布全国各地,作为隶属于权威部门的独立事业单位,这些“第三方”检测机构不仅具有公正性,而且在多年的发展中日趋成熟,应该成为政府采购履约验收的“第三方”的首选。
  规章制度先行。“委托政府采购代理机构或者国家承认的地方专业质量检测部门进行政府采购项目的履约验收。”这是《政府采购法》之明确规定。某市政府采购监督管理部门负责人表示,做好履约验收,首先要从制度上保障各项工作的“有理有据”。
  “如何在《政府采购法》等相关上位法的指导下,拟定本地有关政府采购履约验收的地方性法规和文件,这需要相关部门牵头去做。”该负责人表示。
  政府采购监督管理部门作为“裁判员”,应该制定相应的规则,并监督各方履行相关义务。
  据《政府采购信息报》记者不完全统计,当前有辽宁、四川以及福建等部分地区对政府采购项目的履约验收提出了明确的要求。
  政府采购业界专家表示,建立制度是保证履约验收能够顺畅进行的先决条件,尤其是对与政府采购各方联系并不紧密的第三方而言,其能够参与政府采购项目的履约验收,更是需要相关制度和规章“撑腰”。政府采购监督管理部门有责任制定详尽的规章制度,以约束履约验收阶段的采购人和供应商。
   短评第三方参与验收值得期待。开展政府采购项目履约验收工作,是保证政府采购质量的关键环节之一,直接关系到政府采购活动的成效。认真开展政府采购项目履约验收,加强对验收工作的监督管理,是一项非常重要的工作,必须引起各预算单位、各政府采购代理机构以及各级财政部门的高度重视。
  政府采购项目履约验收工作中出现的问题主要表现在:采购人和供应商不依法签订政府采购合同,擅自变更采购内容,不按照招标文件和投标文件确定的事项签订政府采购合同,甚至另行订立背离合同实质性内容的协议;供应商不按照政府采购合同的约定严格履约,提供的货物、工程和服务与投标文件中的响应承诺不一致,以次充好、降低标准;采购人缺乏责任心,纵容供应商不依照政府采购合同的约定依法履约;甚至个别采购人与供应商恶意串通,弄虚作假,搞假验收。这些问题不仅侵害了政府采购当事人的合法权益,还损害了政府采购的形象和信誉。
  而这些问题的出现,归根结底是因为对履约验收的监管缺位造成的。在现有履约验收由采购人一方主导的情况下,恐怕再多的监督最终都可能流于形式。在笔者看来引入独立的第三方参与履约验收,建立健全内部政府采购管理制度,实行采购、验收和付款相互分离、相互制约的机制是解决所有问题的良方。
  从专业角度看,第三方专业机构具备丰富的经验,作为政府采购项目领域的专家或者专业机构,有能力制止供应商在履约验收中的以次充好,降低标准的行为。
从监督角度看,独立的第三方不与政府采购的监督管理部门、采购人、供应商、采购代理机构存在任何隶属关系,再加以相关的约束,必定能达到对各方的监督作用,使最终的采购结果得以更好执行。
备注】以上内容摘自《政府采购信息报2010年12月1日网络版